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尚福林:鼓励规范化的金融创新
信息来源:新浪财经      发布日期:2014-10-28

      2003年4月28日正式成立银监会,是我国不断完善金融监管体制的重要举措,标志着我国银行业监管进入了新的发展阶段。十余年来,在党中央、国务院的坚强领导下,银监会始终坚持风险为本的监管理念,坚持服务实体经济的监管导向,认真履行为民监管职责,持续加强科学审慎监管,不断推进银行业改革发展和监管事业迈上新台阶。

  我国银行业监管取得的主要进展

  自成立以来,银监会紧密围绕“促进银行业的合法、稳健运行,维护公众对银行业的信心”的法定监管目标,建立健全与我国国情相适应的监管体系,着力提高监管有效性,逐步探索出了具有中国特色的银行业监管模式。

  风险为本的监管理念全面实施。银监会成立后,在总结国际国内监管经验和实践的基础上,坚持风险为本,提出了“管法人、管风险、管内控和提高透明度”的监管理念和良好监管标准。针对中国银行业以信贷为主的业务特征,确立了“准确分类—提足拨备—做实利润—资本充足”的持续监管路线图,以此作为规范监管程序、突出监管重点、实施审慎监管的有力抓手。银监会始终坚持风险底线思维,强调监管的一切法规制度、政策措施和行为指向,都必须立足于防范和化解风险,有效识别、计量和控制风险。既关注微观经济运行和单体机构风险,又监测宏观形势变化和银行业整体风险;既推动银行业加强风险管理,又注重发挥逆周期监管作用,较好地守住了不发生系统性、区域性风险的底线。

  科学审慎的监管框架不断健全。监管政策是实施科学审慎监管的制度基础。为实现对银行体系全方位、系统性监管,银监会相继发布实施了近700项部门规章,形成了涵盖各类机构、业务及公司治理、风险管理、资本和流动性监管等方面的审慎监管法规体系,以及包括不良资产率、流动性比率、拨备覆盖率等在内的监管“工具箱”。近年来,银监会充分吸取本次国际金融危机教训,强化宏观审慎监管理念,加强金融监管与宏观政策的协调,进一步完善审慎监管政策框架,探索运用逆周期资本、动态拨备、贷款价值比率等逆周期监管工具,增强银行业应对经济周期性波动和结构性调整的能力。同时,加强系统重要性银行监管,实施系统重要性附加资本要求,建立监管联席会议机制,会同境内外相关部门组建系统重要性银行危机管理工作组,制定恢复和处置计划,开展可处置性评估,不断完善系统重要性银行处置框架。

  持续监管的能力不断提高。首先,坚持服务实体经济、风险为本、社会责任“三个基本导向”,着力优化市场准入第一道防线的作用,推进简政放权,强调科学、合理设限,有所为、有所不为。其次,充分利用非现场监管信息系统、风险预警系统,精准定位风险,加强系统性风险监测,提高非现场监管水平。同时,不断完善现场检查分析系统,提高专项检查比重,探索通过整合集中等方式组建专业检查队伍,加大检查处罚问责力度。进一步规范现场检查与非现场监管流程,加强监管联动,提升监管专业性。此外,不断改进监管方式,先后建立监管纠正、审慎会谈、约见谈话、风险提示以及监管政策后评价等机制,探索运用自下而上和自上而下的压力测试方法,提升监管纠正和整改能力。

  全方位的监管协作不断加强。面对近年来跨业跨市场金融业务的快速发展,银监会及时加强跨业监管合作,推动监管协调机制建设,积极参与金融监管协调部际联席会议相关工作,与其他监管机构签订监管合作备忘录,促进银行业、证券业、保险业之间的监管协同和信息共享,切实防范交叉性风险传染。银监会与58个国家和地区的金融监管当局签署了双边监管合作谅解备忘录或合作协议,着力强化跨境监管协调合作。国际货币基金组织[微博]和世界银行[微博]2009年开展的“金融稳定评估”,以及巴塞尔委员会2013年进行的“实施第三版巴塞尔协议国别评估”,都对中国银行业的监管制度、监管能力和监管有效性给予充分肯定和高度认可,认为银监会作为主动和具有前瞻性的监管者,对促进中国银行业安全稳健运行发挥了重要作用。

  十余年来,随着宏观经济的快速发展,在持续有效监管的引领下,银行业发展实现历史性变革,整体面貌发生了显著变化。至2013年末,我国银行业共有法人机构近4000家,境内机构网点突破20万个,基本实现了城乡金融服务全覆盖。银行业金融机构存贷款规模稳步增长,余额分别达107.1万亿元和76.6万亿元;经营效益显著提高,银行业资产利润率从2003年的0.1%上升至2013年的1.2%,资本利润率从3%上升至18.5%;资产质量明显好转,银行业金融机构不良贷款余额和比例从2003年末的2.4万亿元和17.8%,持续下降到2013年末的1.2万亿元和1.5%,大量历史风险得到有效化解;风险抵御能力不断提升,商业银行拨备覆盖率提高到2013年末的282.7%,资本充足率从2003年末的-3.0%上升到2013年末的12.2%,资本质量处于国际同业较高水准。在此过程中,银行业服务实体经济的水平进一步增强,特别是加大对小微企业、“三农”等薄弱环节的金融支持。至2013年末,全国用于小微企业的贷款余额17.8万亿元,同比增长19.3%,比各项贷款平均增速高5.4个百分点;涉农贷款(不含票据融资)余额20.9万亿元,同比增长18.5%,比各项贷款平均增速高4.6个百分点。小微企业和涉农贷款均连续5年实现“两个不低于”(贷款增量不低于上年同期水平、贷款增速不低于各项贷款平均增速)。

  我国银行业监管实践的主要经验

  在深入推进银行业改革开放的进程中,银监会通过持续探索、借鉴和实践,监管能力和有效性不断提高,逐步形成了一些符合中国银行业实际且行之有效的监管经验和成果。

  第一,始终坚持严守风险底线、服务实体经济与保护消费者权益协调平衡。法定监管目标赋予银监会三大使命:一是守住不发生系统性、区域性风险的底线,确保银行业持续稳健运行;二是推动银行业改革发展,提高服务实体经济能力和水平;三是督促银行业依法合规经营,切实保护消费者合法权益。十余年来,银监会始终将守底线作为监管工作的核心基础,将推动银行业服务实体经济作为本质要求,将保护消费者合法权益作为各项工作的出发点和落脚点,根据形势变化动态把握三者之间的协调平衡。在成立之初,银监会注重推动银行业改革发展,以壮大实力来加快历史遗留风险的处置和化解;在国际金融危机期间,引导银行业合理加大信贷投放,为保增长多做贡献;在经济企稳回升之后,督促银行业优化信贷投向,有保有压支持产业结构调整和转型升级;在经济下行压力加大阶段,进一步强化风险防控,引导银行加大对重点领域和薄弱环节的投入,实现规范经营、合理定价、公平竞争,切实保护好消费者合法权益。

  第二,始终保持监管引导与激发市场活力良性互动。我国银行业改革开放之所以取得举世瞩目的成就,一个重要原因就是始终坚持鼓励金融创新,并在创新中规范和发展。在实践中,银监会十分重视处理好政府和市场的关系,使市场在金融资源配置中起决定性作用并更好地发挥政府作用。致力于简化审批事项和流程,放权于市场,党的十八大以来银监会已清减25%的行政审批事项;积极推进机构主体市场化,稳步开展民营银行试点,首批5家试点银行已有3家批准筹建;鼓励银行把握互联网发展机遇加大创新力度,有序推进信贷资产证券化试点,并积极支持扩大贷款抵质押物范围,开展土地承包经营权和农民住房财产权抵押融资试点。与此同时,密切关注市场创新发展中暴露出来的风险和问题,及时强化非标准化债权资产业务的监管,推动银行规范同业业务治理、完善理财业务管理体系。

  第三,始终坚持国际标准与中国国情有机结合。自成立以来,银监会始终将国际最佳实践和国际监管标准运用于中国实际,坚持以我为主、为我所用。作为金融稳定理事会和巴塞尔银行监管委员会的正式成员,积极参与国际金融监管改革,派员担任国际规则制定工作组负责人,不断提升我国在国际规则制定中的话语权和影响力。同时,在做实传统审慎监管工具的基础上,研究制定适度前瞻、适合国情、与国际接轨的新的资本、杠杆率和流动性监管标准,并在多个领域提出了更为审慎的要求,包括更高的核心一级资本和杠杆率标准,适用于所有规模银行业金融机构的资本要求,严格的合格优质流动性资产定义等。新监管标准的贯彻实施,为防范系统性风险、增强银行体系稳健性、推动银行业发展转型发挥了积极作用。

  第四,始终把控全面监管与重点监管适度均衡。面对迅速发展和日益复杂的银行体系,如何将有限的监管资源科学分配至各类机构和风险,是实现有效监管的关键。银监会强化了全流程、全方位监管。按照“生命周期全覆盖”原则,针对不同性质机构,实施市场准入、非现场监管和现场检查相互依存的全流程监管。按照“风险全覆盖”原则,针对金融创新、信息科技风险、消费者保护等重点领域设立专门功能监管部门,实现机构监管和功能监管的矩阵式管理,深化细化每一类风险的监管。强化监管协作,切实防范跨业、跨市场以及外部非正规金融活动风险传染。与此同时,银监会将监管资源集中投向于系统性、区域性风险防范,加强地方政府融资平台、房地产、产能过剩行业等重点领域的风险监管,强调预设防线,分类施策,化解存量风险,管住增量风险。银监会正在探索推进银行业金融机构分类监管,综合设计分类标准,实行有限牌照制度,针对不同类型机构实施差别化的监管要求。

  第五,始终注重内部控制、外部监管与行业治理协同配合。在加强外部监管的基础上,银监会强调银行业金融机构为风险防控第一责任人,并注重行业治理的自律作用。这三者系协同配合、互为补充。在银行内部控制方面,要求强化风险自我约束机制建设,在完善信贷风险管控体系的基础上,推进表内外、境内外、本外币和母子公司的集团并表全面风险管理,按照实质重于形式的原则,建立覆盖非信贷和表外资产的全口径分层次的质量分类、资本占用和风险拨备制度,让银行真正承担起风险管理主体责任。在提高透明度、强化信息披露的同时,注重发挥行业协会的自律和救助作用,包括推进同业交易、信贷转让、理财、信托、租赁等产品信息登记系统,加快小贷公司、金融租赁公司等协会组织建设,探索设立信托稳定基金和中小银行流动性互助基金等等,以构筑更为牢固的风险屏障。

  加强和改进我国银行业监管的发展方向

  当前世界经济总体上仍处于危机后的修复阶段和发展方式的转换阶段,我国经济发展也处于全面深化改革和转型调整的关键时期,各种金融业态正以前所未有的方式发展融合,银行业所面对的市场竞争更为激烈,风险特征更为复杂,客户需求更为多样,改革转型的任务也更为艰巨。面对挑战和机遇共存的关键阶段,我国银行业仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。银监会将始终坚持严守风险底线、促进经济发展和保护消费者合法权益的原则,以改革创新精神加强监管治理体系建设,不断提高监管有效性,推动银行业改革发展和监管步入新阶段。

  第一,坚持市场化的改革方向,加快完善金融市场体系。党的十八届三中全会对全面深化改革作出总体部署,标志着我国改革开放事业进入了新的阶段。金融是现代经济的核心,深化改革是银行业应对复杂经济形势和金融风险挑战的必由之路,要求我们必须强化责任担当,坚定不移地将各项重要改革举措推向前进。今后一段时期,完善金融市场体系,核心是推动实现机构主体市场化、资金价(1232.50, 3.40, 0.28%)格市场化、机构退出市场化。此外,还要加快实现基础金融服务全覆盖,大力发展普惠金融。

  第二,鼓励规范化的金融创新,更好服务实体经济发展。我国金融业发展仍处在“新兴加转轨”阶段,金融监管部门必须切实把握金融创新与监管的平衡,做到鼓励与规范并举,培育与防险并重。督促银行业金融机构把握创新四项原则,即要围绕服务实体经济这条主线,防止监管套利或者金融业自我循环;要把依法合规和稳健经营意识贯穿到金融创新的全过程;要与自身的风险管控能力相匹配,切实承担起风险管理的主体责任;要保障金融消费者的合法权益。同时,不断提高对金融创新的监管效能,简化行政审批程序;探索动态监管框架,把握好监管边界;关注金融创新的系统性影响,及早识别和控制风险隐患;严肃市场纪律,严格查处金融创新中的违法违规行为。

  第三,建设现代化的治理体系,增强风险管理内生动力。“守住不发生系统性、区域性金融风险底线”是党中央、国务院赋予银监会的重要使命。要通过深化银行业治理体系改革,特别是银行业自身治理体系的现代化建设,促进银行业金融机构增强风险管理的内生动力。一是推动公司治理体系改革,进一步完善“三会一层”的治理结构和制衡有效、激励兼容的运行机制,改进绩效考评办法,引导银行业金融机构树立正确的发展观。二是推动业务治理体系改革,适应银行集团化发展要求,根据不同业务特点,分别实行子公司制、条线事业部制、专营部门制和分支机构制改革。三是推动风险治理体系改革,构建稳健的风险偏好框架,建立健全并表和全面风险管理体系,培育良好的风险文化。四是推动行业治理体系改革,在巩固行业协会自律机制建设的基础上,强化服务和救助功能。

  第四,构建简明清晰的监管规则,完善宏观审慎与微观审慎有机结合的监管政策框架。随着金融创新的发展和金融市场的深化,银行体系的复杂性不断增加,国际银行监管规则在增强风险敏感性的同时也日趋复杂,在不同国家或地区、不同银行之间的可比性不断下降。巴塞尔银行监管委员会已经成立特别工作组,研究如何平衡监管规则的简单性、可比性与风险敏感性,确保监管规则的有效性。我国的监管实践表明,正是始终坚持简单有效的监管要求和原则,采用简单、透明、管用的监管指标和规则,促进银行业不断强化了风险抵御能力。因此,逐步减少对模型和计量技术的过度依赖,构建简单有效的监管规则体系很有必要。银监会将继续积极参与国际金融监管改革和国际监管标准的制定工作,结合我国具体国情,加强监管规则梳理整合,充实与宏观审慎相关的监管政策,构建简明清晰、宏观审慎与微观审慎有机结合的监管政策框架。

  第五,强化监管能力建设,提高监管有效性。深化银行业改革开放对监管能力建设提出了更高要求,应大力推动监管治理体系和监管能力建设。一是优化市场准入,简政放权,还权于市场,让权于社会,放权于基层,继续推进市场准入工作科学化、标准化和规范化。二是优化分类监管,引导各类银行业金融机构合理定位、科学布局,实现特色化发展、差异化竞争。三是进一步改进监管方式。强化市场准入、非现场监管和现场检查之间的相互衔接,提高非现场监管的有效性,完善以法人和风险为导向的现场检查体系,健全监管政策和监管实践之间的传导机制。加强对区域性、系统性风险的分析评估和监测预警,及早采取应对措施。四是加强监管机构内部组织机制建设,促进监管资源集成和信息共享,建立监管专业化支持团队,完善监管质量评价与激励机制,增加监管透明度,不断提高银行监管的专业性、权威性和有效性。